Самата абсолютна давност в ЗЗД е неконституционна

 Автор: проф. д.ю.н. Ангел Калайджиев,news.lex.bg

Представям настоящото становище в съответствие с Определение на Конституционния съд на Република България (КС) от 16 февруари 2021 г., с което е отправена покана до мен да предоставя писмено становище по предмета на конституционно дело № 1 от 2021 г.

Посоченото конституционно дело е образувано по искане на Висшия адвокатски съвет за установяване на противоконституционност на § 2 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за допълнение на Закона за задълженията и договорите (ПЗР на ЗДЗЗД) (обн. ДВ, бр. 102 от 01.12.2020 г.).

1. Новият чл. 112 от ЗЗД гласи:

„С изтичането на десетгодишна давност се погасяват парични вземания срещу физически лица, независимо от прекъсването и, освен когато задължението е отсрочено или разсрочено.

Давността по ал. 1 не се прилага за вземания:

    от търговската дейност на еднолични търговци или на физически лица – съдружници в дружество по чл. 357;
    за непозволено увреждане;
    за неоснователно обогатяване;
    за издръжка;
    за трудово възнаграждение;
    за обезщетения по Кодекса на труда;
    по повод приватизационна сделка;
    по повод имущество, реституирано по реда на нормативен акт.

За давността по ал. 1 се прилагат чл. 115 и 118.“

Правилото на чл. 112 урежда т. нар. „абсолютна погасителна давност“, неизвестна досега на частното право. Институтът на абсолютната давност е познат на различни клонове на публичното право, като целта му е погасяване на неблагоприятни за частните лица последици в отношенията им с държавата и други публичноправни субекти след изтичане на определен срок. Той не се прилага за частноправните отношения, тъй като частноправните субекти, за разлика от държавата и останалите публичноправни субекти, са равнопоставени, поради което разполагат с ограничени възможности за принудително упражняване на своите права. Абсолютната давност няма функциите на давността – доколкото последиците ѝ не зависят от активността на кредитора, тя не го стимулира към упражняване на своите субективни права, не съдейства за ускоряване на оборота и е без значение за доказването в гражданския процес.

Институтът на абсолютната давност не следва да е приложим за частноправните отношения и поради твърде късите давностни срокове, които нашето право урежда (за разлика от други правни системи). По тези причини самата норма на чл.112 ЗЗД е противоконституционна, но доколкото този въпрос не е предмет на конституционно дело № 1 от 2021 г., на него няма да се отделя внимание.

Преходното правило на § 2 от ЗДЗЗД, чиято противоконституционност е предмет на конституционно дело № 1 от 2021 г., има следното съдържание:

„§ 2. За заварените случаи давността по чл. 112 започва да тече от деня, в който вземането е станало изискуемо. При висящо изпълнително производство давността започва да тече от първото действие по изпълнението, а когато такова не е образувано – от деня на влизането в сила на акта, с който е признато вземането.“

Преходното правило на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД има за последица прилагане на нормата на чл.112 ЗЗД не от момента на нейното влизане в сила, както предвижда чл.5, ал.5 от Конституцията на Република България (КРБ), а от дата, предхождаща този ден, независимо дали това е денят, в който вземането е станало изискуемо, денят на първото действие по изпълнението или денят на влизане в сила на акта, с който е признато вземането. Така вземания, за които някой от уредените в § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД юридически факти се е осъществил преди влизане на чл.112 ЗЗД в сила, ще се окажат погасени по давност или за погасяването им по давност ще е необходим минимален срок след влизане на чл.112 ЗЗД в сила, независимо че по закона, който е действал по време на настъпването им, те не би следвало да са погасени по давност, защото давността е прекъсната.

Преходното правило на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД преурежда последиците от юридически факти за времето между настъпването им и влизането на закона за допълнение на ЗЗД в сила, като отнема последиците от фактите, които прекъсват давността, уредени в чл.116, б. “а“ – „в“ ЗЗД, и предвижда, че „абсолютната давност“ е започнала да тече от някой от описаните в § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД факти. Подобно действие на закона по време в литературата и в практиката на КС се означава с термина „обратно действие“[1].

Правилото на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД е уникално за българското право, тъй като, както е изложено в искането на Висшия адвокатски съвет, законодателят досега не си е позволявал да урежда обратно действие при скъсяване с нов закон на сроковете, включително при давностните срокове[2].

Считам за основателно искането за обявяване за противоконституционен на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД (обн. ДВ, бр. 102 от 01.12.2020 г.), поради следните съображения.

2. Правилото на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД е противоконституционно, тъй като противоречи на чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България.

Принципът на правовата държава, провъзгласен в Преамбюла и в чл.4, ал.1 от КРБ, както многократно е посочвал в практиката си КС, е принцип, включващ в съдържанието си редица елементи. Всички те се обхващат от изискването за върховенство на правото във всички аспекти от обществения живот, както във формален смисъл – чрез принципите за правна сигурност, за законност и предвидимост, в това число на законодателната дейност, за конституционосъобразност на законите, за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми, така и в материален смисъл – чрез принципа за справедливост, включващ принципите за закрила на законно придобитите права и тяхната неотменимост, допустимост на ограничаването на правата единствено при спазване на принципа на пропорционалността. В обобщение на различните елементи на принципа на правовата държава, той се разглежда като упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност“ (така Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по конституционно дело № 8 от 2004 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.; Решение № 7 от 16 юни 2005 г. по конституционно дело № 1 от 2005 г.).

Прилагането на принципа на правовата държава е възможно, единствено ако той обвързва в еднаква степен всички категории правни субекти, подчинени на българския правопорядък, включително органите на власт, в частност – Народното събрание, като основен носител на законодателната власт в държавата. В тази насока КС е имал повод изрично да се произнесе, че „Съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията България е правова държава. В своята практика Конституционният съд многократно е посочвал, че точното и еднакво спазване на законите и Конституцията се отнася до всички правни субекти. Това се отнася и до Народното събрание при осъществяване на публичната власт“ (Решение № 1 от 28 януари 2014 г. по конституционно дело № 22 от 2013 г.; в същия смисъл КС се е произнесъл и в: Решение № 22 от 10 декември 1996 г. по конституционно дело № 24 от 1996 г.; Решение № 17 от 16 декември 1999 г. по конституционно дело № 14 от 1999 г.; Решение № 7 от 10 април 2001 г. по конституционно дело № 1 от 2001 г.; Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.), както и че „Член 4, ал. 1 от Конституцията изрично прогласява правовата държава като проявление на върховенството на правото за един от основните конституционни принципи. Неговият смисъл се отразява в общото разбиране, че всички – и управляващи и управлявани – са еднакво подчинени на правото и са равни пред закона. … В своята практика Конституционният съд последователно разгръща съдържанието на понятието за правова държава с оглед на формалния елемент – правна сигурност, както и произтичащите материалноправни изисквания. Всички те са обединени от идеята за върховенството на правото – универсалната и еднаква обвързваща сила на правото по отношение на всички правни субекти“ (Решение № 12 от 13 октомври 2016 г. по конституционно дело № 13 от 2015 г.).

Народното събрание, приемайки § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД, е нарушило принципа на правовата държава, заложен в чл.4, ал,1 Конституцията. Това правило противоречи на както на формалните, така и на материалните проявления на основното начало, прогласено в чл.4, ал.1 КРБ.

2.2. Нормата на § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД нарушава законността, правната сигурност, предвидимостта и стабилността на правния ред, като устойчиви характеристики на правовата държава и основни проявления на принципа на правовата държава (от формална страна). КС неведнъж се е произнасял относно значимостта на посочените проявления, както и относно трайността и последователността като концепция за законодателно регулиране на обществените отношения в българския конституционен модел (така в Решение № 3 от 8 юли 2008 г. по конституционно дело № 3 от 2008 г.; Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.; Решение № 7 от 19 юни 2012 г. по конституционно дело № 2 от 2012 г.; Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г., Решение № 7 от 2001 г. по к.д. № 1 от 2001 г.).

Принципът на правната сигурност изисква и съблюдаване на легитимните очаквания на правните субекти, че държавата ще действа по дължимия начин (Решение № 12 от 13 октомври 2016 г. по конституционно дело № 13 от 2015 г.). Доктрината за легитимните очаквания е възприета в практиката на КС в различни аспекти (така например в Решение № 11 от 22 ноември 2011 г. по конституционно дело № 8 от 2011 г.; Решение № 11 от 2 октомври 2012 г. по конституционно дело № 1 от 2012 г.; Решение № 8 от 11 октомври 2013 г. по конституционно дело № 6 от 2013 г.). Във всички случаи КС подчертава, че е недопустимо въвеждането на произволни законодателни ограничения на легитимните очаквания на правните субекти. Съобразно мотивите на Решение № 12 от 13 октомври 2016 г. по конституционно дело № 13 от 2015 г., „Член 4, ал. 1 от Конституцията прогласява изрично правовата държава като основополагащ за конституционния и правен ред принцип. Според Конституционния съд оспорената норма влиза в противоречие както с формалния елемент на правовата държава – принципа на правна сигурност и легитимните очаквания, че държавата ще действа по дължимия към гражданите начин … “.

Съществено проявление на принципа на правовата държава, нарушено от § 2 от ПЗР на ЗДЗЗД е и принципът на справедливостта. Този принцип се нарушава винаги, когато законно придобитите права се засягат от ретроактивни мерки. Приеманите от законодателя закони следва „… да гарантират правната сигурност, в това число като се зачитат придобитите съгласно закона права от страна на граэюданите и юридическите лица “ (така Решение № 7 от 2001 г. на КС, в същия смисъл е и Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.). Нещо повече, КС приема, че „Конституцията изисква законодателят да предвиди и съответните гаранции за реализиране на конституционно закрепените права, както и да се въздържа от приемането на актове, които могат да ги накърнят,“ (така Решение № 14 от 2000 г. по к.д. № 12 от 2000 г., в същия смисъл са и Решение № 2 от 4 февруари 2014 г. по конституционно дело № 3 от 2013 г.). Както се е произнесъл КС в Решение № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г., правилото за неретроактивност на правните норми трябва да се прилага във всички случаи, когато се цели с нови правни норми, ограничаване на права или създаване на задължения за минало време (в същия смисъл е и Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г).